Contractuels, risque de surdosage

A la une -La Lettre du Cadre Territorial numéro 450 (1er octobre 2012) - Un article de Mme Bénédicte Rallu

Le recours aux contractuels se développe. Les collectivités qui usent (et abusent ?) de ce qui est devenu le premier mode de recrutement sur certains métiers ne risquent finalement pas grand-chose. Et sont bien les grandes gagnantes d'un système sur lequel l'étau s'est considérablement desserré.

Contractuels, la solution de facilité

Un quart des agents de la fonction publique territoriale sont des non-titulaires, soit 342 484 personnes selon le bulletin statistique de la DGCL de juillet 2012. Les femmes représentent plus des deux tiers (68,2%) de ces agents. Le phénomène se développe. Entre 1998 et 2008, l'étude d'impact préalable à l'adoption de la loi du 12 mars 2012 sur l'emploi précaire relevait ainsi une augmentation de 3,2%. Et cette tendance n'a pas l'air de s'endiguer.
Elle inquiète aussi. La conférence régionale de l'emploi en Rhône-Alpes a par exemple choisi de faire de la place des contractuels dans la FPT l'un des thèmes majeurs de son édition de septembre 2012. Signe que la situation devient préoccupante. La région compte plus de 44 000 agents non titulaires pour 126 622 titulaires. La situation concerne 67% des agents de la filière animation, 52% de la filière sportive, 32% de la filière culturelle pour ne citer que les trois plus importantes. Mais les autres filières, médico-sociale, technique et administrative, dépassent toutes les 20% d'agents non titulaires. Des chiffres déjà impressionnants, si l'on considère que le contrat doit être une exception.

Le contrat, premier mode de recrutement

Il est pourtant devenu le «premier motif de recrutement» des collectivités dans la région en 2011, constate Olivier Ducrocq, directeur général du centre de gestion du Rhône. Sur 14 875 recrutements effectués, 5 844 agents étaient non titulaires... Un boom de 35% par rapport aux précédents chiffres de 2009. Autre aspect, relevé dans l'étude d'impact préalable à la loi sur l'emploi précaire pour la FPT : «la part des non-permanents parmi les agents non titulaires y augmente de façon constante : 34% fin 1999, 39% fin 2001, 43% fin 2003, 49% fin 2005 et 50% fin 2007», les besoins occasionnels ou saisonniers constituant un fondement fréquent des contrats. Plusieurs rapports récents de chambres régionales de comptes (CRC) pointent aussi les travers des collectivités. Une municipalité des Hauts-de-Seine a par exemple augmenté ses recrutements de non-titulaires sur emploi non permanent de 64% en deux ans (entre 2007 et 2009) et de 141% en quatre ans ! Le recours aux non-titulaires sur les emplois permanents est moindre, mais a tout de même crû de 7% en deux ans et de 43% sur la période de référence de quatre ans entre 2005 et 2009... Là aussi les filières animation, culturelle, sportive et sociale sont les plus concernées.

Petits arrangements

Lorsque ce ne sont pas les chiffres qui parlent, c'est la forme. Une région du sud s'est ainsi fait épingler par la CRC pour avoir embauché des contractuels à un niveau de rémunération correspondant aux derniers échelons de leur cadre d'emplois de référence. Ces pratiques sont génératrices de démotivation chez les contractuels en cas d'absence d'augmentation au fil des ans. On peut aussi imaginer les réactions négatives des fonctionnaires, quand cette rémunération devient supérieure à celle des titulaires.
Plus récemment encore, la ville de Paris a été condamnée pour avoir embauché onze contrats aidés sur des durées excédant le maximum légal, certains dépassant les dix ans. Le conseil de prud'hommes l'a obligé en première instance à requalifier ces contrats en CDI ou à verser une indemnité de licenciement.

Les effets attendus de la loi du 12 mars 2012

En préambule de la loi sur l'emploi précaire du 12 mars dernier, le monde politique reconnaissait aisément les pratiques ubuesques de certaines administrations. L'objectif du texte est de redéfinir les conditions de durée et de renouvellement des contrats, «afin de prévenir les situations de renouvellement abusif de contrats à durée déterminée sur des besoins permanents comme temporaires des administrations», rappelle l'exposé des motifs.
Car le problème est bien l'enchaînement de contrats pendant des années sur des mêmes postes. Dans son rapport parlementaire de janvier 2012 sur le projet de loi, la sénatrice Catherine Tasca pointait sans détour le «recours, commode, aux non-titulaires» qui ne se tarissait pas. «Variables d'ajustement d'effectifs tendus, beaucoup trop sont installés dans la précarité alors même qu'ils contribuent à assurer un fonctionnement normal du service public», dénonçait-elle alors. La loi sur l'emploi précaire, en resserrant les conditions d'emploi, doit «écarter, à l'avenir, les abus les plus criants». Encore faut-il qu'elle soit bien appliquée... Selon le syndicat CGT, à Paris, la mairie aurait trouvé comme solution pour respecter la loi de ne pas renouveler certains contrats.

Faire face à la réalité du marché du travail

S'il existe un consensus sur le recrutement de contractuels, c'est sur les raisons qui poussent les collectivités sur cette voie. Pour certains postes, elles n'auraient pas d'autre choix. «Il n'y a majoritairement pas de dérive, reconnaît Olivier Ducrocq, directeur général du centre de gestion du Rhône. Les métiers où les contractuels sont recrutés sont souvent des métiers en tension» pour lesquels il est tellement difficile de trouver des candidats, que le public se retrouve en concurrence avec le secteur privé. «Pour ces cas, la collectivité ne peut pas se poser la question : elle trouve, elle embauche. Cette situation ne pousse d'ailleurs pas les candidats à passer les concours car le public comme le privé se les arrachent. Ils n'ont pas peur d'être au chômage». Exemple : cette réalité apparaît particulièrement criante en Rhône-Alpes «sur les métiers du social où 72% des médecins recrutés sont des non-titulaires, 60% des aides-soignants, 55% des infirmiers, 54% des auxiliaires de puériculture, 50% des éducateurs de jeunes enfants»... Même chose pour les techniciens en bâtiment que «les grands groupes de constructions Vinci, Bouygues... paient très bien alors que nous en avons aussi besoin. Nous avons du mal à recruter car le public les paie plus mal. Les collectivités proposent donc des contrats. Cela concerne 45% d'entre eux». Une vision que confirme Étienne Desmet, DGA en charge du département Services au public et ressources à Versailles (ville et communauté d'agglomération) et vice-président de l'ANDRHDT. «Si les collectivités recrutent des contractuels, c'est parce qu'elles n'ont pas trouvé de fonctionnaires. Par exemple en informatique, nous avons peu de chances d'en trouver. Or, ce qui compte, c'est la compétence». Et de pourvoir le besoin. Inscrit dans la durée, ce système produit de «faux contractuels». Sur certains emplois de directeurs, comme par exemple en aménagement, explique Étienne Desmet, les agents «n'ont pas le temps de passer les concours. Ils ont 45/50 ans, dirigent des centaines de personnes et ont été contractuels dans d'autres collectivités. Pour eux, le fait de pouvoir être en CDI est un bon dispositif car il leur apporte une certaine sécurité». Pour d'autres types de métiers de la culture ou du sport, la collectivité publique n'est que le deuxième ou troisième employeur constate aussi Olivier Ducrocq : «Dans les écoles de musique, les profs sont souvent des non-titulaires. Dans ces domaines, soit les personnes ont plusieurs emplois, soit ils sont sur des besoins saisonniers. 75% des éducateurs sportifs sont contractuels, 64% des animateurs de loisirs, 80% des enseignants artistiques ou encore 80% des techniciens du spectacle. Les collectivités ont besoin de ces contrats et c'est finalement la solution la plus pratique».
Quant aux jeunes recrutés, il y aurait, selon Olivier Ducroq, comme «un détournement du statut ou, si l'on se place d'un autre point de vue, une opportunité pour ces personnes de découvrir les métiers des collectivités territoriales. Les jeunes qui n'ont pas le concours sont embauchés sur des contrats de un à trois ans, qui ressemblent fortement à une période d'essai. Nous constatons que sur le concours externe d'attaché, la moitié des inscrits travaille déjà dans une collectivité. Ce sont de vrais faux externes».
Mais les collectivités feraient ces recrutements de non-titulaires contraintes et forcées. «Il n'est pas si simple de recruter un contractuel, défend Étienne Desmet. Pour les catégories A, il faut une délibération en conseil municipal ce qui peut donner lieu à un commentaire de l'opposition. Il faut aussi passer le cap du contrôle de légalité». Une étape qui semblerait toutefois moins périlleuse qu'il y a quelques années pour Olivier Ducrocq en raison de «la baisse des effectifs dans les préfectures suite à la RGPP et du contrôle dorénavant effectué par sondages. Seulement la moitié des actes sont contrôlés et il y a moins de remarques. Cela donne de nouvelles libertés pour les collectivités»

Le regard de l'expert

Le statut est parfois dénaturé - Michael Verne - Avocat au barreau de Lyon, Cabinet Itinéraires Droit public - m.verne@itineraires-avocats.com

- remplacement des agents malades,

- impossibilité de pourvoir l'emploi par un agent titulaire parce que la collectivité n'en trouve pas,

Que risque la collectivité qui use de ce système ?
La collectivité risque de voir ses contrats requalifiés en CDI.
En termes de responsabilité administrative, elle n'encourt pas grand-chose. Elle peut le cas échéant voir les contrats annulés sur déféré du préfet, ou sur recours des syndicats ou sur le recours de la part d'agents titulaires qui n'auraient pas été retenus. Mais le risque se limite à cela. Ces recrutements borderline s'expliquent bien souvent parce que certaines collectivités ont besoin d'une certaine flexibilité par rapport à leurs besoins. Exemple : pour la gestion d'un centre de loisirs qui ne fonctionne pas toute l'année mais essentiellement pendant les vacances scolaires, une collectivité va avoir tendance à faire appel à des contractuels pour faire face au surcroît d'activité pendant cette période, mais avec une régularité sur la durée puisque cela va se reproduire tous les ans. Autre exemple : les agents d'entretien. Souvent les collectivités n'arrivent pas à gérer leurs besoins qui fluctuent d'une semaine à l'autre et ont recours à des agents contractuels, parfois embauchés à la semaine. La loi précarité est intervenue pour lutter contre ce phénomène afin de sortir certains agents de la précarité en prenant acte de l'irrégularité et régulariser les situations par des CDI. Pour autant, la loi précarité n'ouvre pas plus les possibilités de recours aux contractuels. Au contraire, elle a plutôt tendance à resserrer les boulons puisqu'elle précise dans les textes les cas de recours à ce type de personnel.

La loi du 12mars 2012 devrait-elle avoir un effet en la matière ?
Je ne suis pas certain, car il y a toujours des durées limitées sur certaines périodes. Il y a aussi une réalité. Pour les catégories A, bien souvent les collectivités n'arrivent pas à trouver des candidats qui correspondent à leurs besoins. Entre un jeune lauréat du concours d'attaché et un agent non titulaire du concours expérimenté qui connaît bien le fonctionnement des collectivités, légitimement la collectivité aura tendance à avoir une préférence pour l'agent contractuel. Le juge administratif a du mal à l'admettre. Il considère que l'agent titulaire du concours doit avoir le poste.
Ce n'est pas une attitude très pragmatique. Certes, certaines collectivités abusent, mais cela s'explique souvent. Et ces cas ne sont pas si choquants pour les catégories A. En revanche, cela l'est plus pour les agents de catégorie C que l'on recrute d'une année sur l'autre. On comprend aussi le juge : il est là pour respecter la loi. Or, le principe est et demeure le recours à des agents contractuels pour une durée déterminée, même s'il y a maintenant beaucoup d'exceptions : CDI, durée de service, agents repris dans le cadre d'une activité en régie...

La loi ne va-t-elle pas avoir pour conséquences de multiplier les CDI ?
Elle a déjà cet effet puisqu'il y a un certain nombre de CDI automatiques : pour certains agents, l'administration est tenue de leur proposer. Mais le CDI n'est pas le gage de la garantie de l'emploi comme cela existe pour les agents titulaires. On ne peut pas encore comparer les deux. Même s'il y a un rapprochement progressif.

Il y a donc un risque pour que la pratique se développe ?
Ce n'est pas tellement un risque mais la prise en compte de la réalité. Les collectivités utilisent cette possibilité parce qu'elle correspond à un réel besoin. Des collectivités ont des difficultés à trouver du personnel sur certaines qualifications dans certaines régions.
Les techniciens, par exemple. Donc elles recrutent des contractuels. Quelque part le statut est un peu dénaturé : ces agents se retrouvent dans des conditions presque similaires à ceux des titulaires alors qu'ils n'ont pas passé de concours. Mais le statut est amené à évoluer pour s'adapter à la flexibilité du monde travail.